然而，“路條”的實質是對資源開發(fā)權的分配，如果行政審批改革不到位，條塊分割的地方利益不理順，資源市場化分配機制無法確立，“路條”仍將成為光伏行業(yè)發(fā)展的攔路虎。

長期以來光伏項目建設要過兩道坎——獲得省級有關部門同意可以拿到“小路條”，由省里向國家相關部門提出申請獲批可拿到“大路條”。2004年國務院實施投資體制改革時就明確，對不使用政府資金建設的項目一律不再實行審批制。然而，核準和備案制仍然是“弱審批”，其背后依然是相關部門主導的資源開發(fā)權分配。

盡管2013年，光伏電站由核準制改為備案制，讓“小路條”成為歷史，但資源分配的格局并沒有改變——國家能源局每年制訂光伏電站裝機量指標下放給各省區(qū)，各省區(qū)再將指標分解到企業(yè)并對此進行備案，這嚴重限制了企業(yè)跨區(qū)域獲取項目建設資質。于是“路條”倒賣近幾年愈演愈烈，甚至出現(xiàn)部分“黃牛”企業(yè)專門以倒賣“路條”為生。審批改革不到位直接導致“路條”倒賣泛濫。

去年8月光伏行業(yè)巨頭英利能源和天合光能在云南展開了一場引人注目的“路條”爭奪戰(zhàn)。最終天合光能以2.4億元的“天價”獲得了紅河州建水縣一個300兆瓦的光伏電站項目建設資質。這一“路條”的成本達到每瓦0.9元，遠超業(yè)內每瓦0.3元至0.5元的平均水平。盡管天合光能被認為資金雄厚，但這意味著該項目必須進行苛刻的成本控制，甚至公司需要以其他收益來填補建設的虧空。并非所有企業(yè)都能像天合一樣承擔高昂的建設成本，有的光伏電站的建設方為了消化成本，可能會在工程上偷工減料，最終導致電站質量無法得到保證，有不少電站剛剛投入運營就問題頻發(fā)。

因此，業(yè)內打擊“路條”倒賣的呼聲由來以久，國家能源局也于去年連發(fā)三個文件禁止“路條”買賣，要求對投資主體發(fā)生重大變化的光伏電站項目進行重新備案。然而，這三道禁令是以更繁瑣的審核程序來消除計劃性分配帶來的亂象，無法遏制條塊分割的地方保護主義，其結果是不僅無法治本，就連治標都很難?？梢灶A見的是，只要企業(yè)進行跨區(qū)域的項目建設，就需要通過各種合法甚至非法的手段從當?shù)仄髽I(yè)手中獲得項目建設資質。

在部分地區(qū)，地方利益也是“路條”倒賣的幕后推手。西部光照資源豐富的省份是光伏企業(yè)爭奪的焦點，各地尚未統(tǒng)一的審核、備案管理和各種目標規(guī)劃，背后都可能有政府之手壓住市場之手，助推“路條”倒賣變現(xiàn)。“路條”的本質是封閉的計劃分配，倒賣“路條”是企業(yè)適應扭曲的資源分配機制的結果。其實，部分企業(yè)購買“天價路條”就是為了進入地方市場，在未來的資源開發(fā)權分配中分得一杯羹。

由于光伏電站裝機量連年未能完成預定指標，今年國家能源局不定指標和配額，只是要求地方細化發(fā)展目標。從指標到目標，業(yè)界認為國家能源局將更依賴補貼來調控光伏電站的建設節(jié)奏，并將發(fā)展的重心向分布式光伏電站傾斜。支持分布式電站確實有利于遏制“路條”倒賣，因為集中式地面光伏電站項目的利潤較高，“路條”倒賣亂象主要發(fā)生那里。但僅取消建設配額并不能杜絕“路條”亂象，因為即便實行簡化了流程的備案制也仍有權力尋租的空間。因此，國家能源局宣布近期將出臺《關于能源簡政放權配套措施的若干意見》，以確保放權能放得下、接得住、落得實、管得好。

退一步來說，在地方資源開發(fā)利益無法理順的現(xiàn)狀下，“路條”以企業(yè)能夠承受的價格進行公開透明交易，不失為一種有效的市場化資源分配手段，國際上也有以“路條”方式進行資源開發(fā)權分配的先例。有資質、有實力的企業(yè)根據(jù)自身需求，通過公開競購獲得項目建設資格，只要能保證項目建設的質量和效益，應當考慮予以支持和鼓勵。這樣“路條”也就成為了真正意義的項目“通行證”，而不是攔路虎。

在深化改革和經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，新能源領域的建設和管理面臨新的需求，發(fā)揮市場在資源配置中的關鍵性作用，需要管理部門從審批式行政向服務式行政轉變，從頂層設計出發(fā)規(guī)范和簡化以光伏電站為代表的新能源項目建設流程，以負面清單倒逼地方打破區(qū)域限制，讓生產(chǎn)要素自由流動，才能根除那些“劫道”的“路條”。