光伏巨頭英利能源和天合光能8月在云南產(chǎn)權(quán)交易所展開了一場激烈的競標(biāo)戰(zhàn)，為的是云南當(dāng)?shù)匾粋€光伏地面電站的“路條”。雙方競買對象是云冶新能源90%股權(quán)。該公司的核心資產(chǎn)是擁有發(fā)改委核準(zhǔn)開發(fā)云南省紅河州建水縣南莊300兆瓦光伏電站項目的資質(zhì)，即“路條”。最終2.4億元的成交價格，讓業(yè)內(nèi)人士也有點咋舌，平均0.8元/瓦遠(yuǎn)超市場均價。更讓人吃驚的是，業(yè)主選擇產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌競價，而非通過介紹人層層接頭私下悄悄交易。這最終逼得國家能源局不得不正視這個問題，10月份出臺了《關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知》，能源局各派出機(jī)構(gòu)在11月15日前完成所在地專項監(jiān)管工作，并將監(jiān)管報告報送市場監(jiān)管司。
值得一提的是，“路條”買賣從一開始就有，從未間斷，無論國企還是民營都參與其中。"路條"的本質(zhì)是資源的開發(fā)權(quán)，其性質(zhì)與煤礦、銅礦的開發(fā)權(quán)完全一樣。這個開發(fā)權(quán)可以為投資人帶來可觀收益，因此投資人才愿意支付一定費用購買"路條"。集中地面電站的建設(shè)簡便、收益穩(wěn)定，“路條”的買賣也全部集中于此，私下被投資人稱為“光伏房地產(chǎn)”。這也是為何“路條”買賣中，集中地面電站行情火熱，分布式卻無人問津的根源。
現(xiàn)在的政策是嚴(yán)禁單純“路條”買賣，但鼓勵電站建成之后的電站交易，希望借助文件中的"禁止路條買賣及項目備案企業(yè)大股東變動后應(yīng)重新備案"等條款限制黃牛黨。這種方法同當(dāng)年鐵道部打擊倒賣火車票的效果差不多，在大面積推廣網(wǎng)上訂票之前，黃牛黨屢禁不止，原因在于資源分配機(jī)制出了問題，無法實現(xiàn)最優(yōu)配置，黃牛作為中介就順勢登場了。
國家能源局已取消了項目審批制，將權(quán)力下放到地方并采取備案制。但受補(bǔ)貼規(guī)模限制，中國光伏電站每年新增裝機(jī)有上限，備案制是有限資源下的備案。誰能備案，怎么備案，由地方政府決定，而且往往是一個主管領(lǐng)導(dǎo)來拍板決定，形成事實上的隱形審批權(quán)，其不透明更甚于審批權(quán)。光伏"路條"分配是行政制，開發(fā)卻是市場制，自然無論出臺何種政策都無法杜絕黃牛黨作為中間環(huán)節(jié)，起到資源二次分配的作用。
對于地方政府來說，連采購一些文具往往都要走公開的招標(biāo)程序，可光伏地面電站如此穩(wěn)定收益的項目卻沒有什么規(guī)定程序，僅依靠一個備案，自然會出現(xiàn)可運作的尋租空間。有當(dāng)?shù)卣Y源的皮包公司聞風(fēng)而動，將備案文件拿下，一倒手就賣給真正的開發(fā)企業(yè)。不少人對此感到疑惑，特別是政府監(jiān)管者，既然備案不收費，開發(fā)企業(yè)資質(zhì)總好過黃牛黨，干嘛不直接找當(dāng)?shù)卣畟浒?，而去花大價錢買“路條”。
答案也很簡單。市場經(jīng)濟(jì)下開發(fā)企業(yè)，已在自己備案成本和買"路條"費用之間進(jìn)行了對比，選擇對自己利益最大化的方式。毫無疑問，沒有一個透明、公開的資源分配機(jī)制，企業(yè)很難通過正常渠道獲得同等的商業(yè)機(jī)會。也不能把板子打在某一個主管官員身上。試問如果三家資質(zhì)差不多的央企都來備案一個50M的光伏項目，他應(yīng)該把項目給誰？對于官員來講，最安全的選擇是誰都不給，不去做就不會錯。這是為什么很多省份在9月甚至10月份都沒有分配完自己手中的地面電站配額的重要原因，實在是哪家企業(yè)也得罪不起。后果是，分配的人壓力很大，被企業(yè)輪番公關(guān)，分配的過程多種博弈、曠日持久，最終電站的建設(shè)需要在很短周期內(nèi)完成，質(zhì)量難免要打折扣。
問題還是現(xiàn)有的政府管理體系缺乏制度設(shè)計，在沒有建立起合理的篩選機(jī)制之前進(jìn)行備案，不利于規(guī)范市場。行政審批固然問題較多，但在總量有限前提下，僅靠備案制無法有效擇優(yōu)去劣。此類問題并不單獨出現(xiàn)在光伏項目，其他行業(yè)同樣存在。因此，在市場競價的大前提下，既能保證質(zhì)量又能公平競爭的篩選辦法是企業(yè)、投資人都很熱切盼望的。從國際經(jīng)驗來看，招標(biāo)制是通用競爭模式。德國的模式比較先進(jìn)，但需要配套相應(yīng)成熟的社會管理體系。對此，我們要進(jìn)行適合中國國情的制度創(chuàng)新。之前金太陽工程的招標(biāo)一直備受詬病，還出現(xiàn)騙補(bǔ)等問題。究其原因，招標(biāo)過程只注重低價，而忽略對質(zhì)量的約束才是根本原因。
國家能源局對光伏的支持，從初始投資補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到發(fā)電量是正確選擇，已能在一定程度上鼓勵優(yōu)質(zhì)項目了，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。光伏是長周期項目，為避免開發(fā)商僅看短期利益而降低質(zhì)量，應(yīng)在項目分配時就區(qū)別對待。各級政府應(yīng)參考國家能源局的思路，啟動以保證光伏電站發(fā)電量為基礎(chǔ)的招標(biāo)制度。同時建議國家能源局從上層引導(dǎo)地方政府推廣市場化的資源分配模式，重點加強(qiáng)后期的監(jiān)管。具體辦法，地方政府可根據(jù)各地的光照資源，設(shè)定最低發(fā)電量標(biāo)桿，開發(fā)企業(yè)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行發(fā)電量的競爭，承諾最高年發(fā)電量的企業(yè)中標(biāo)。
每年年底，政府可根據(jù)電網(wǎng)數(shù)據(jù)（需包含棄光部分）對開發(fā)企業(yè)進(jìn)行發(fā)電量審計，如果發(fā)電量低于之前的保證，可扣除相應(yīng)補(bǔ)貼作為電量不足的罰金。此舉可將質(zhì)量差的開發(fā)商淘汰出局，解決"路條"暗箱操作問題，并對開發(fā)商的后期維護(hù)形成監(jiān)督，避免出現(xiàn)電站幾年后就缺乏維護(hù)的現(xiàn)象。
對于地方官員來講，公開招標(biāo)也有利于他們工作開展。畢竟，好的開發(fā)商意味著更優(yōu)的電站質(zhì)量，否則一旦出現(xiàn)起火等事故，對市場、當(dāng)?shù)卣际蔷薮蟮拇驌簦覝p少尋租空間也是對官員的保護(hù)。
（本文作者介紹：中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會可再生能源專委會政策研究專管，長期致力于研究新能源政策和投融資創(chuàng)新模式。）
值得一提的是，“路條”買賣從一開始就有，從未間斷，無論國企還是民營都參與其中。"路條"的本質(zhì)是資源的開發(fā)權(quán)，其性質(zhì)與煤礦、銅礦的開發(fā)權(quán)完全一樣。這個開發(fā)權(quán)可以為投資人帶來可觀收益，因此投資人才愿意支付一定費用購買"路條"。集中地面電站的建設(shè)簡便、收益穩(wěn)定，“路條”的買賣也全部集中于此，私下被投資人稱為“光伏房地產(chǎn)”。這也是為何“路條”買賣中，集中地面電站行情火熱，分布式卻無人問津的根源。
現(xiàn)在的政策是嚴(yán)禁單純“路條”買賣，但鼓勵電站建成之后的電站交易，希望借助文件中的"禁止路條買賣及項目備案企業(yè)大股東變動后應(yīng)重新備案"等條款限制黃牛黨。這種方法同當(dāng)年鐵道部打擊倒賣火車票的效果差不多，在大面積推廣網(wǎng)上訂票之前，黃牛黨屢禁不止，原因在于資源分配機(jī)制出了問題，無法實現(xiàn)最優(yōu)配置，黃牛作為中介就順勢登場了。
國家能源局已取消了項目審批制，將權(quán)力下放到地方并采取備案制。但受補(bǔ)貼規(guī)模限制，中國光伏電站每年新增裝機(jī)有上限，備案制是有限資源下的備案。誰能備案，怎么備案，由地方政府決定，而且往往是一個主管領(lǐng)導(dǎo)來拍板決定，形成事實上的隱形審批權(quán)，其不透明更甚于審批權(quán)。光伏"路條"分配是行政制，開發(fā)卻是市場制，自然無論出臺何種政策都無法杜絕黃牛黨作為中間環(huán)節(jié)，起到資源二次分配的作用。
對于地方政府來說，連采購一些文具往往都要走公開的招標(biāo)程序，可光伏地面電站如此穩(wěn)定收益的項目卻沒有什么規(guī)定程序，僅依靠一個備案，自然會出現(xiàn)可運作的尋租空間。有當(dāng)?shù)卣Y源的皮包公司聞風(fēng)而動，將備案文件拿下，一倒手就賣給真正的開發(fā)企業(yè)。不少人對此感到疑惑，特別是政府監(jiān)管者，既然備案不收費，開發(fā)企業(yè)資質(zhì)總好過黃牛黨，干嘛不直接找當(dāng)?shù)卣畟浒?，而去花大價錢買“路條”。
答案也很簡單。市場經(jīng)濟(jì)下開發(fā)企業(yè)，已在自己備案成本和買"路條"費用之間進(jìn)行了對比，選擇對自己利益最大化的方式。毫無疑問，沒有一個透明、公開的資源分配機(jī)制，企業(yè)很難通過正常渠道獲得同等的商業(yè)機(jī)會。也不能把板子打在某一個主管官員身上。試問如果三家資質(zhì)差不多的央企都來備案一個50M的光伏項目，他應(yīng)該把項目給誰？對于官員來講，最安全的選擇是誰都不給，不去做就不會錯。這是為什么很多省份在9月甚至10月份都沒有分配完自己手中的地面電站配額的重要原因，實在是哪家企業(yè)也得罪不起。后果是，分配的人壓力很大，被企業(yè)輪番公關(guān)，分配的過程多種博弈、曠日持久，最終電站的建設(shè)需要在很短周期內(nèi)完成，質(zhì)量難免要打折扣。
問題還是現(xiàn)有的政府管理體系缺乏制度設(shè)計，在沒有建立起合理的篩選機(jī)制之前進(jìn)行備案，不利于規(guī)范市場。行政審批固然問題較多，但在總量有限前提下，僅靠備案制無法有效擇優(yōu)去劣。此類問題并不單獨出現(xiàn)在光伏項目，其他行業(yè)同樣存在。因此，在市場競價的大前提下，既能保證質(zhì)量又能公平競爭的篩選辦法是企業(yè)、投資人都很熱切盼望的。從國際經(jīng)驗來看，招標(biāo)制是通用競爭模式。德國的模式比較先進(jìn)，但需要配套相應(yīng)成熟的社會管理體系。對此，我們要進(jìn)行適合中國國情的制度創(chuàng)新。之前金太陽工程的招標(biāo)一直備受詬病，還出現(xiàn)騙補(bǔ)等問題。究其原因，招標(biāo)過程只注重低價，而忽略對質(zhì)量的約束才是根本原因。
國家能源局對光伏的支持，從初始投資補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到發(fā)電量是正確選擇，已能在一定程度上鼓勵優(yōu)質(zhì)項目了，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。光伏是長周期項目，為避免開發(fā)商僅看短期利益而降低質(zhì)量，應(yīng)在項目分配時就區(qū)別對待。各級政府應(yīng)參考國家能源局的思路，啟動以保證光伏電站發(fā)電量為基礎(chǔ)的招標(biāo)制度。同時建議國家能源局從上層引導(dǎo)地方政府推廣市場化的資源分配模式，重點加強(qiáng)后期的監(jiān)管。具體辦法，地方政府可根據(jù)各地的光照資源，設(shè)定最低發(fā)電量標(biāo)桿，開發(fā)企業(yè)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行發(fā)電量的競爭，承諾最高年發(fā)電量的企業(yè)中標(biāo)。
每年年底，政府可根據(jù)電網(wǎng)數(shù)據(jù)（需包含棄光部分）對開發(fā)企業(yè)進(jìn)行發(fā)電量審計，如果發(fā)電量低于之前的保證，可扣除相應(yīng)補(bǔ)貼作為電量不足的罰金。此舉可將質(zhì)量差的開發(fā)商淘汰出局，解決"路條"暗箱操作問題，并對開發(fā)商的后期維護(hù)形成監(jiān)督，避免出現(xiàn)電站幾年后就缺乏維護(hù)的現(xiàn)象。
對于地方官員來講，公開招標(biāo)也有利于他們工作開展。畢竟，好的開發(fā)商意味著更優(yōu)的電站質(zhì)量，否則一旦出現(xiàn)起火等事故，對市場、當(dāng)?shù)卣际蔷薮蟮拇驌簦覝p少尋租空間也是對官員的保護(hù)。
（本文作者介紹：中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會可再生能源專委會政策研究專管，長期致力于研究新能源政策和投融資創(chuàng)新模式。）
