事實上，協(xié)鑫、遠景等光伏和風電企業(yè)在三年前就已經(jīng)喊出2019年實現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的口號。通過全行業(yè)的努力，最終，2019年將成為檢驗預(yù)期的“平價元年”。與此同時，2019年的光伏、風電上網(wǎng)電價和補貼規(guī)模也將在緊鑼密鼓的制定中。
政策出臺后，雖然有部分業(yè)內(nèi)人士將該文件的發(fā)布誤解為2019年將無光伏、風電補貼規(guī)模，但資本市場的反應(yīng)體現(xiàn)了另一個觀點——今日，光伏板塊股票整體表現(xiàn)喜人，甚至多只股票漲停。
同時，國家發(fā)改委、國家能源局在今日發(fā)布《通知》的官方解讀，也為2019年沒有補貼的說法辟了謠。首先對此份官方解讀畫個重點，此份文件的出臺并不意味著立即對全部風電、光伏發(fā)電新建項目取消補貼，2019年將為無補貼項目與有補貼項目并存的一年。而在此期間，部分地方政府或出臺過渡性補貼政策，僅享受地方補貼的光伏項目將被視為平價上網(wǎng)項目。
《關(guān)于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》解讀
一、推進風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)的背景與目的是什么？
“十三五”以來，我國可再生能源規(guī)模持續(xù)擴大，技術(shù)水平不斷提高，開發(fā)建設(shè)成本持續(xù)降低。據(jù)統(tǒng)計，2017年投產(chǎn)的風電、光伏電站平均建設(shè)成本比2012年降低了20%和45%。在可再生能源消納狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)的環(huán)境下，項目的經(jīng)濟性穩(wěn)步提升，為國家補貼退坡、緩解補貼資金壓力創(chuàng)造了有利條件。
2017年8月，國家能源局在河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆五省區(qū)啟動了共70萬千瓦的風電平價上網(wǎng)示范項目，目前正在穩(wěn)步推進建設(shè)。2018年3月，國家能源局復(fù)函同意烏蘭察布風電基地規(guī)劃，一期建設(shè)600萬千瓦，不需要國家補貼。同時，光伏領(lǐng)跑者項目招標確定的上網(wǎng)電價已經(jīng)呈現(xiàn)出與煤電標桿電價平價的趨勢。上述已開展的各項工作，為推動可再生能源技術(shù)進步、提升市場競爭力、探索風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)積累了經(jīng)驗。為積極推動風電、光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展，促進行業(yè)早日擺脫補貼依賴，探索全面平價上網(wǎng)后的政策措施經(jīng)驗，在前期試點項目的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》）。
二、推進風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)實施的工作機制是什么？
《通知》中明確，有關(guān)省級能源主管部門結(jié)合本地區(qū)資源、消納、新技術(shù)應(yīng)用等條件組織開展不需要國家補貼的平價上網(wǎng)風電、光伏發(fā)電項目建設(shè)。要滿足兩個前提條件：一是需協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)落實消納能力后合理確定建設(shè)規(guī)模，既要確保平價項目的電量能全額消納，又要做到不擠占現(xiàn)有項目的消納市場空間。二是平價項目要與風電、光伏發(fā)電監(jiān)測預(yù)警管理工作做好銜接，在預(yù)警為紅色的地區(qū)除已安排建設(shè)和跨省跨區(qū)外送消納的項目外，暫不組織此類項目建設(shè)。
為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)有關(guān)工作，現(xiàn)階段需請各?。▍^(qū)、市）能源主管部門將有關(guān)項目信息報送國家能源局。國家發(fā)展改革委、國家能源局將公布平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目名單，協(xié)調(diào)和督促有關(guān)方面做好相關(guān)支持政策的落實工作。國家發(fā)展改革委、國家能源局將及時研究總結(jié)各地區(qū)的試點經(jīng)驗，根據(jù)風電、光伏發(fā)電的發(fā)展狀況調(diào)整完善有關(guān)支持政策和管理機制。
三、《通知》包括哪些支持政策措施？
為推動風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)順利實施，對無補貼平價上網(wǎng)項目，《通知》提出了以下八項支持政策措施。
一是避免不合理的收費，要求各地在土地利用及土地相關(guān)收費方面予以支持。二是鼓勵通過綠證獲得收益，平價上網(wǎng)項目可通過綠證交易獲得合理收益。三是明確電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)接網(wǎng)工程，督促電網(wǎng)企業(yè)做好項目接網(wǎng)方案和消納條件的論證工作，做好接網(wǎng)等配套電網(wǎng)建設(shè)與項目建設(shè)進度銜接，保障項目建成后能夠及時并網(wǎng)運行。四是鼓勵就近直接交易，完善支持新能源就近直接交易的輸配電價政策，降低中間輸送環(huán)節(jié)費用，對分布式市場化交易試點項目交易電量，執(zhí)行所涉及電壓等級的配電網(wǎng)輸配電價，核減未利用的高電壓等級輸配電價；對各類就近直接交易的可再生能源電量，減免政策性交叉補貼。五是執(zhí)行固定電價收購政策，對風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目，按項目核準時的煤電標桿上網(wǎng)電價或招標確定的低于煤電標桿上網(wǎng)電價的電價，由省級電網(wǎng)企業(yè)與項目單位簽訂固定電價購售電合同，合同期限不少于20年，在電價政策的長期穩(wěn)定性上予以保障。六是強化全額保障性收購政策，要求電網(wǎng)企業(yè)保障優(yōu)先發(fā)電和全額收購項目電量，如發(fā)生限電，將限發(fā)電量核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計劃，使項目通過發(fā)電權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓）獲得補償收益。七是創(chuàng)新金融支持方式，鼓勵金融機構(gòu)支持無補貼風電、光伏發(fā)電項目建設(shè)，合理安排信貸資金規(guī)模、創(chuàng)新金融服務(wù)、開發(fā)適合的金融產(chǎn)品，積極支持新能源發(fā)電實現(xiàn)平價上網(wǎng)；鼓勵支持符合條件的發(fā)電項目及相關(guān)發(fā)行人通過發(fā)行企業(yè)債券進行融資，并參考專項債券品種推進審核。八是在“雙控”考核方面調(diào)動地方政府積極性，動態(tài)完善能源消費總量考核支持機制，在確保完成全國能耗“雙控”目標條件下，對各地區(qū)超出規(guī)劃部分可再生能源消費量不納入其能源消耗總量和強度“雙控”考核，切實推動無補貼風電、光伏發(fā)電項目建設(shè)。
四、該《通知》發(fā)布后，是否所有新建風電、光伏發(fā)電項目都不再享受國家補貼了？
推動平價（低價）上網(wǎng)項目并非立即對全部風電、光伏發(fā)電新建項目取消補貼?，F(xiàn)階段的無補貼平價（低價）上網(wǎng)項目主要在資源條件優(yōu)越、消納市場有保障的地區(qū)開展。同時，在目前還無法做到無補貼平價上網(wǎng)的地區(qū)，仍繼續(xù)按照國家能源局發(fā)布的競爭性配置項目的政策和管理要求組織建設(shè)，但是這些項目也要通過競爭大幅降低電價水平以減少度電補貼強度。此外，《通知》明確各級地方政府能源主管部門可會同其他相關(guān)部門出臺一定時期內(nèi)的地方補貼政策，僅享受地方補貼政策的項目仍視為平價上網(wǎng)項目。
五、如何保障無補貼平價項目電量全額收購？
對集中式平價項目明確由電網(wǎng)企業(yè)保障電力消納，原則上由電網(wǎng)企業(yè)的售電量來保障平價（低價）上網(wǎng)項目的消納，集中式平價（低價）項目不參與電力市場化交易，由電網(wǎng)企業(yè)的自營售電量保障消納。分布式就近直接交易屬于一種特殊的電力交易，項目單位與用電單位直接達成電力交易，在嚴格核定符合分布式電源標準且在并網(wǎng)點所在配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)就近消納的條件下進行，分布式風電和光伏發(fā)電的電力上網(wǎng)、輸送和消納仍以電網(wǎng)企業(yè)發(fā)揮電網(wǎng)公共平臺作用的方式予以保障。
六、關(guān)于《通知》及有關(guān)政策的實施期限有什么考慮？
隨著風電和光伏發(fā)電技術(shù)進步，“十四五”初期風電、光伏發(fā)電將逐步全面實現(xiàn)平價。從現(xiàn)在到2020年底前獲得核準（備案）并開工建設(shè)的風電、光伏發(fā)電平價（低價）上網(wǎng)項目，在其項目經(jīng)營期內(nèi)，《通知》中的有關(guān)支持政策保持不變。2020年底后核準（備案）的風電、光伏發(fā)電項目，將根據(jù)屆時技術(shù)進步和成本降低程度再研究新的政策。
通過《通知》與官方解讀的內(nèi)容來看，2019年，無補貼光伏項目的建設(shè)將在較為穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的政策環(huán)境中展開。官方解讀的最后一條表示，從現(xiàn)在到2020年底前獲得核準并開工建設(shè)的風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目，在經(jīng)營期內(nèi)有關(guān)支持政策保持不變。而《通知》中明確，將在土地利用和土地相關(guān)收費、綠證交易、接網(wǎng)工程建設(shè)、就近輸配電、固定電價收購政策、全額保障性收購政策、創(chuàng)新金融支持方式、“雙控”考核等八方面推出支持政策及措施。
諸多支持政策及措施，全方位考慮到了非技術(shù)成本、消納等問題，同時，對組織開展平價上網(wǎng)風電、光伏發(fā)電項目建設(shè)的省份，能源局也提出了兩個限制條件：需協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)落實消納能力后合理確定建設(shè)規(guī)模，既要確保平價項目全額消納，又要不擠占現(xiàn)有項目的消納市場空間；光伏發(fā)電市場環(huán)境監(jiān)測評價結(jié)果中，預(yù)警為紅色的地區(qū)暫不組織此類項目建設(shè)（除已安排建設(shè)和跨省跨區(qū)外送消納的項目）。
新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎認為，無補貼光伏項目應(yīng)包含以下三類：
第一類為省內(nèi)大型全額上網(wǎng)項目。《通知》要求地方政府為這類項目協(xié)調(diào)和落實土地、消納問題，并且禁止收取任何形式的出讓費用，不得將在本地投資建廠、要求或變相要求采購本地設(shè)備作為項目建設(shè)的捆綁條件，切實降低項目的非技術(shù)成本。消納方面，提出了優(yōu)先發(fā)電權(quán)和全額保障性收購的要求。同時政策制定時，未回避棄光限電的問題，為發(fā)電企業(yè)的利益提出了另一重保障，政策規(guī)定如果確實存在棄光限電的情況，可將限發(fā)的電量核定為轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計劃，并且可以在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權(quán)交易，交易價格由市場決定。
第二類是跨省特高壓配套的新能源基地項目。按受端地區(qū)的電價或（略低）扣除輸電通道的輸電電價來確定送端的上網(wǎng)電價，比如青海、河南的特高壓可能要以河南的標桿上網(wǎng)電價扣除高壓通道的輸電價格來確定青海風電、光伏的上網(wǎng)電價。完全依靠市場化的購售電合同需要電網(wǎng)來承擔電價波動的問題，跨省基地的項目還牽扯到兩端，特別是售端地區(qū)的火電電價以及相關(guān)的輸電通道的價格。因此，對于這類項目，地方政府和電網(wǎng)是落實20年購電合同的關(guān)鍵角色。
第三類是電力市場化交易的無補貼項目，配合2017年年底出臺的分布式市場化交易文件，要求降低直接交易的輸配電價以及收費，目前整個條款只是針對已經(jīng)納入國家試點示范中的分布式市場化交易項目。2017年上報的35個試點項目至今仍未獲得太大進展，唯一進展較大的項目是山東東營的全國首個無補貼光伏發(fā)電項目示范基地，直接與當?shù)赜秒姶髴艚灰?，交易電量僅執(zhí)行風電、光伏發(fā)電項目接網(wǎng)及消納所涉及電壓等級的配電網(wǎng)輸配電價，免交未涉及的上一電壓等級的輸電費。對納入試點的就近直接交易可再生能源電量，政策性交叉補貼予以減免，這類項目利好的范圍較小。
同時，彭澎表示，只要能夠滿足回報率的要求，投資人并不排斥平價項目，因為平價項目的現(xiàn)金流更加穩(wěn)定和健康。而在推進無補貼項目的過程中，電網(wǎng)需要解決項目并網(wǎng)以及消納的配套性問題、對沖20年的電價以及波動，因此，電網(wǎng)的配合程度將決定未來平價項目的發(fā)展。
