2004年國(guó)務(wù)院實(shí)施投資體制改革，對(duì)于不使用政府資金建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。納入2004年本《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的項(xiàng)目，均需上報(bào)國(guó)務(wù)院或地方投資主管部門核準(zhǔn)后實(shí)施。超過一定規(guī)模的投資項(xiàng)目，必須由地方發(fā)改委上報(bào)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)。

按照當(dāng)初國(guó)務(wù)院投資體制改革的決定，項(xiàng)目核準(zhǔn)制在制度設(shè)計(jì)中并不存在“路條”審批程序。當(dāng)時(shí)僅在發(fā)改辦投資（2005）1463號(hào)規(guī)定中，有“對(duì)特定項(xiàng)目試行出具咨詢復(fù)函”的措施。然而，在后來的實(shí)際操作中，發(fā)改委卻將針對(duì)特定項(xiàng)目的咨詢復(fù)函，作為所有核準(zhǔn)項(xiàng)目的一項(xiàng)核準(zhǔn)前置條件。“路條”審批由此產(chǎn)生。
 

“繁榮”的路條利益鏈的

所謂“路條”，是指由國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的同意項(xiàng)目開展工程前期工作的批文。拿到批文，才意味著該投資項(xiàng)目納入國(guó)家專項(xiàng)規(guī)劃之列，獲得了“準(zhǔn)生資格”。“實(shí)施核準(zhǔn)制之后，為規(guī)避前期工作的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府或企業(yè)會(huì)首先向發(fā)改委咨詢投資項(xiàng)目是否列入規(guī)劃。本來是一項(xiàng)咨詢，卻演變成了發(fā)‘路條’、跑‘路條’。”2013年有有接近發(fā)改委的人士這樣描述。這實(shí)際上成了投資主管部門私設(shè)的行政許可。作為前置條件，一個(gè)投資項(xiàng)目只有在拿到“路條”之后，環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等支持性文件才能啟動(dòng)，光伏產(chǎn)業(yè)受其影響更是強(qiáng)烈。

“路條”是決定項(xiàng)目生死的第一道許可，跑“路條”成了地方上項(xiàng)目的頭等大事，進(jìn)京做工作、匯報(bào)銜接成為常態(tài)。有需求就會(huì)有市場(chǎng)，作為光伏“路條”的伴生產(chǎn)物，“路條”掮客應(yīng)運(yùn)而生。顧名思義，“路條”掮客光伏電站的投資者，而是成立多個(gè)公司，一一對(duì)接地方政府的各個(gè)光伏項(xiàng)目，繼而將拿到的項(xiàng)目“路條”倒賣的“中間商”罷了。

“路條”掮客多為項(xiàng)目所在地人士，在土地審批、電網(wǎng)對(duì)接和政府公關(guān)上均有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)非民營(yíng)投資商可比，甚至較之五大電力集團(tuán)更有優(yōu)勢(shì)，“部分國(guó)企投資人的項(xiàng)目就是從‘路條’掮客手中買來”。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，僅在2011年，中國(guó)2.89GW光伏安裝量中就有約1GW的“路條”是被這些掮客拿下的，由此衍生出來的傭金市場(chǎng)高達(dá)2億-4億元。

有需求就有市場(chǎng)，就有各種各樣的利益訴求。一般而言，光伏電站投資商獲取“路條”的過程是這樣的：對(duì)光伏電站項(xiàng)目做前期規(guī)劃、勘探等工作，繼之與地方政府對(duì)接，拿下項(xiàng)目土地，并獲得電網(wǎng)接入的初步許可意見，最后從地方發(fā)改委處拿到項(xiàng)目前期工作“路條”。其中的中間程序，復(fù)雜而又不透明，一些投資項(xiàng)目從開展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時(shí)間甚至在七八年。如湖南華電常德電廠新建項(xiàng)目耗時(shí)9年才獲得國(guó)家能源局發(fā)的“路條”。