文丨歐樂(lè)光儲(chǔ)充資訊
山西省政策支持
山西地處華北和西北連接中心，輸變電條件好，光照資源好，具有發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，山西已具備基本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，電池和組件方面形成了一定規(guī)模布局。當(dāng)然也少不了相關(guān)政策支持：
2022年6月，太原市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)太原市招商引資若干措施的通知，通知指出，加快光伏規(guī)模化開(kāi)發(fā)。堅(jiān)持集中式和分布式相結(jié)合因地制宜推動(dòng)太陽(yáng)能資源高效利用。
分布式方面：對(duì)大型公共建筑、新建廠房、商業(yè)樓宇、辦公建筑、交通場(chǎng)站等大型商用及整縣屋頂分布式光伏電站，按批復(fù)時(shí)限完工，實(shí)現(xiàn)全容量并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目，按投資額的1％補(bǔ)貼，最高不超過(guò)500萬(wàn)元；對(duì)分散式風(fēng)電，按批復(fù)時(shí)限完工，實(shí)現(xiàn)全容量并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目，按投資額的0.5％補(bǔ)貼，最高不超過(guò)100萬(wàn)元。
2023年4月，山西忻州發(fā)布《忻州市推進(jìn)分布式可再生能源發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃 (2023—2025年）》，指出要因地制宜發(fā)展農(nóng)村可再生能源，支持農(nóng)村分布式能源新業(yè)態(tài)發(fā)展。到2025年，新增發(fā)電裝機(jī)5萬(wàn)千瓦左右。以鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣為重點(diǎn)區(qū)域，積極推動(dòng)“公司十村鎮(zhèn)+農(nóng)戶” 等模式試點(diǎn)示范，利用農(nóng)戶閑置土地、農(nóng)房屋頂、養(yǎng)殖大棚和農(nóng)業(yè)大棚等，建設(shè)分布式光伏發(fā)電，助力農(nóng)戶獲取穩(wěn)定的租金或電費(fèi)收益。
建筑屋頂光伏計(jì)劃，到2025年公共機(jī)構(gòu)新建建筑屋頂光伏覆蓋率達(dá)到50%，新增發(fā)電裝機(jī)5萬(wàn)千瓦左右。
整縣試點(diǎn)光伏計(jì)劃。推廣保德縣屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，完成原平市、五臺(tái)縣、忻府區(qū)三個(gè)國(guó)家級(jí)整縣（市、區(qū)） 屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，試點(diǎn)可退出可替換，加大競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，力爭(zhēng)2023年底按照試點(diǎn)要求建成示范縣，新增發(fā)電裝機(jī)11萬(wàn)千瓦。
山西發(fā)文，光伏發(fā)電項(xiàng)目用地包括光伏方陣用地(含光伏面板、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地)和配套設(shè)施用地(含變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路、場(chǎng)內(nèi)外道路等用地)，根據(jù)用地性質(zhì)實(shí)行分類管理。新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、I級(jí)保護(hù)林地。
1、光伏發(fā)電項(xiàng)目用地管理方式
依據(jù)晉自然資函〔2023〕716號(hào)文，光伏發(fā)電項(xiàng)目用地包括光伏方陣用地（含光伏面板、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地）和配套設(shè)施用地（含變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路、場(chǎng)內(nèi)外道路等用地，具體依據(jù)《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》的分類），根據(jù)用地性質(zhì)實(shí)行分類管理。新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、I級(jí)保護(hù)林地。
依據(jù)自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)文。
做好光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接。各地要認(rèn)真做好綠色能源發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，優(yōu)化大型光伏基地和光伏發(fā)電項(xiàng)目空間布局。在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃中將其列入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，合理安排光伏項(xiàng)目新增用地規(guī)模、布局和開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)可行性論證后可統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項(xiàng)目新增用地用林用草的規(guī)劃依據(jù)。
鼓勵(lì)利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下，鼓勵(lì)在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地；對(duì)于油田、氣田以及難以復(fù)墾或修復(fù)的采煤沉陷區(qū)，推進(jìn)其中的非耕地區(qū)域規(guī)劃建設(shè)光伏基地。項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)避讓耕地、生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)線、特殊自然景觀價(jià)值和文化標(biāo)識(shí)區(qū)域、天然林地、國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)（光伏發(fā)電項(xiàng)目輸出線路允許穿越國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)）等；涉及自然保護(hù)地的，還應(yīng)當(dāng)符合自然保護(hù)地相關(guān)法規(guī)和政策要求。新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級(jí)保護(hù)林地。建立用地用林用草聯(lián)審機(jī)制。各地自然資源、林草主管部門(mén)要建立項(xiàng)目用地用林用草審查協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于符合國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求、納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的國(guó)家大型光伏基地建設(shè)范圍項(xiàng)目，在項(xiàng)目立項(xiàng)與論證時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目用地用林用草提出意見(jiàn)與要求，嚴(yán)格執(zhí)行《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》和光伏電站使用林地有關(guān)規(guī)定，保障項(xiàng)目用地用林用草合理需求。及時(shí)辦理征地或租賃等用地手續(xù)。光伏發(fā)電項(xiàng)目用地涉及使用建設(shè)用地的，可依照土地征收規(guī)定辦理土地征收手續(xù)。光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有土地權(quán)利主體、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)自然資源和林草主管部門(mén)備案。依據(jù)晉自然資函〔2022〕323號(hào)文，光伏發(fā)電項(xiàng)目可在國(guó)土空間規(guī)劃劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田及法律法規(guī)規(guī)定禁止占用的區(qū)域外選址建設(shè)，同時(shí)盡量避開(kāi)生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域。依據(jù)晉自然資函〔2023〕716號(hào)文：（1）光伏方陣用地政策。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補(bǔ)模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板；光伏支架最低點(diǎn)應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距，具體由各地結(jié)合實(shí)地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長(zhǎng)狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平。光伏方陣按規(guī)定使用灌木林地的，施工期間應(yīng)辦理臨時(shí)使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期間相關(guān)方簽訂協(xié)議，項(xiàng)目服務(wù)期滿后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)林地原狀。光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門(mén)應(yīng)科學(xué)評(píng)估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項(xiàng)目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵(lì)采用“草光互補(bǔ)”模式。光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及后續(xù)開(kāi)展的年度國(guó)土變更調(diào)查成果為底版，依法依規(guī)進(jìn)行管理。實(shí)行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批。（2）配套設(shè)施用地政策。光伏發(fā)電項(xiàng)目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進(jìn)行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其中，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實(shí)占補(bǔ)平衡。符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實(shí)進(jìn)出平衡。其他道路按建設(shè)用地管理。依據(jù)晉政辦發(fā)〔2022〕97號(hào)文，保障光伏復(fù)合項(xiàng)目用地，利用符合政策的農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣、采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路可不改變?cè)玫匦再|(zhì)﹐場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔等基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理。3、光伏復(fù)合項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)晉自然資函〔2023〕716號(hào)文，各市可在符合相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等要求的前提下，由主管部門(mén)牽頭，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際細(xì)化“園光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”“草光互補(bǔ)”項(xiàng)目建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管措施，避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全造成影響。采用“園光互補(bǔ)”模式使用耕地以外的園地等農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)種植的農(nóng)用地建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的，需縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)出具技術(shù)審核意見(jiàn)；符合林光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)要求占用允許使用的林地、草地建設(shè)光伏復(fù)合項(xiàng)目的，需經(jīng)縣級(jí)林草部門(mén)對(duì)生態(tài)影響情況進(jìn)行評(píng)估并備案后實(shí)施。依據(jù)晉自然資函〔2023〕716號(hào)文，《自然資源部辦公廳國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室國(guó)家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)）施行之前已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）規(guī)定批準(zhǔn)立項(xiàng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目（包括動(dòng)工和未動(dòng)工建設(shè)），可按批準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)用地預(yù)審和用地有關(guān)意見(jiàn)執(zhí)行，不得擴(kuò)大項(xiàng)目用地面積和占用耕地林地草地面積，嚴(yán)禁耕地拋荒、撂荒；已經(jīng)通過(guò)用地預(yù)審或地方明確用地意見(jiàn)、但項(xiàng)目未立項(xiàng)的，按自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)規(guī)定要求執(zhí)行。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行管理，嚴(yán)禁擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項(xiàng)目到期后由建設(shè)單位負(fù)責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。依據(jù)晉自然資發(fā)〔2023〕42號(hào)文，明確農(nóng)作物耕作義務(wù)。對(duì)3月20日《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)）發(fā)布實(shí)施之前已建成的，以及符合穩(wěn)妥處置歷史遺留問(wèn)題相關(guān)規(guī)定允許在建和未建的農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目，涉及光伏方陣占用永久基本農(nóng)田以外耕地的部分，應(yīng)在土地租賃協(xié)議中明確耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否同時(shí)流轉(zhuǎn)，明確耕種責(zé)任，履行耕種義務(wù)，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目光伏方陣中除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，市、縣（市、區(qū)）自然資源主管部門(mén)按違法用地查處。強(qiáng)化項(xiàng)目退出后的復(fù)墾要求。對(duì)布設(shè)后未能并網(wǎng)的光伏方陣，應(yīng)由所在地能源主管部門(mén)清理退出。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項(xiàng)目退出時(shí)，用地單位應(yīng)恢復(fù)土地原狀，未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，應(yīng)由項(xiàng)目所在地能源主管部門(mén)責(zé)令整改；同時(shí)鼓勵(lì)將未利用地復(fù)墾為耕地或其他農(nóng)用地。依據(jù)當(dāng)前政策背景與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，復(fù)合光伏項(xiàng)目如未能?chē)?yán)格按照項(xiàng)目所在地用地政策等要求開(kāi)展建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，則將引發(fā)光伏陣列區(qū)土地使用權(quán)被收回從而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法持續(xù)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。
從國(guó)家與部分地方兩個(gè)層面展開(kāi)，圍繞草光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等常見(jiàn)復(fù)合光伏項(xiàng)目類型，總結(jié)梳理復(fù)合型光伏項(xiàng)目的列陣用地政策以及建設(shè)運(yùn)營(yíng)要求，同時(shí)提出相關(guān)合規(guī)風(fēng)控建議。
相較于普通單一光伏項(xiàng)目，復(fù)合光伏項(xiàng)目的用地政策更為靈活，因此越來(lái)越多的項(xiàng)目開(kāi)始采用復(fù)合的方式建設(shè)。然而，隨著復(fù)合光伏項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模的不斷攀升，各類復(fù)合光伏項(xiàng)目用地亂象層出不窮。
例如，部分企業(yè)在開(kāi)發(fā)建設(shè)復(fù)合光伏項(xiàng)目的過(guò)程中存在占用永久基本農(nóng)田、違規(guī)改變土地用途、破壞生態(tài)環(huán)境等違法用地行為。同時(shí)，部分復(fù)合光伏項(xiàng)目在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中未能對(duì)列陣用地進(jìn)行有效利用，在項(xiàng)目投產(chǎn)發(fā)電后僅對(duì)土地進(jìn)行形式化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“重光輕農(nóng)”“重光輕漁”和“因光廢耕”等事件頻發(fā)。
因此，近年來(lái)部分地區(qū)監(jiān)管部門(mén)對(duì)復(fù)合光伏項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)核查，如山東省自然資源廳于2021年11月2日下發(fā)《關(guān)于對(duì)光伏項(xiàng)目用地進(jìn)行核查的通知》，要求重點(diǎn)核查復(fù)合光伏項(xiàng)目履行項(xiàng)目建設(shè)方案和土地復(fù)合利用方案?jìng)浒赋绦?，以及布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況，并曾一度暫停對(duì)占用耕地光伏項(xiàng)目的備案；河北省發(fā)改委、河北省自然資源廳也于2022年5月11日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確存量光伏復(fù)合項(xiàng)目占用耕地政策的通知》，要求市縣有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，確保項(xiàng)目以農(nóng)為主、光伏為輔，農(nóng)業(yè)與光伏產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)共贏，嚴(yán)禁“只有光、沒(méi)有農(nóng)、未互補(bǔ)”；山西省自然資源廳同樣于2023年7月19日要求對(duì)單純依賴光伏發(fā)電而對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行拋荒、撂荒的“農(nóng)光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”項(xiàng)目進(jìn)行排查處理。
2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司印發(fā)了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號(hào)，簡(jiǎn)稱“12號(hào)文”），明確復(fù)合光伏項(xiàng)目光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，并對(duì)光伏方陣用地的土地類型提出了新的要求，同時(shí)也要求復(fù)合光伏項(xiàng)目應(yīng)按照各地結(jié)合實(shí)地確定的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
復(fù)合光伏項(xiàng)目用地政策及建設(shè)運(yùn)營(yíng)要求
（一）國(guó)家層面
復(fù)合光伏列陣用地范圍及建設(shè)運(yùn)營(yíng)要求
基于以上第二部分所述的規(guī)定，同時(shí)根據(jù)《草原法》《森林法》《國(guó)家林業(yè)和草原局公告2023年第10號(hào)—林草行業(yè)行政許可事項(xiàng)實(shí)施規(guī)范》（“第10號(hào)公告”）等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定，筆者將常見(jiàn)的復(fù)合光伏項(xiàng)目類型，即草光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等的光伏列陣用地范圍以及項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)要求總結(jié)如下：
（一）草光互補(bǔ)
（二）林光互補(bǔ)
（三）農(nóng)光互補(bǔ)
（四）漁光互補(bǔ)
復(fù)合光伏項(xiàng)目投資合規(guī)建議
復(fù)合光伏項(xiàng)目的用地政策相較于普通單一光伏項(xiàng)目更為靈活，但在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也會(huì)有更多的要求和規(guī)定，筆者團(tuán)隊(duì)服務(wù)過(guò)多家復(fù)合光伏項(xiàng)目投資企業(yè)，近期出現(xiàn)了部分項(xiàng)目因運(yùn)營(yíng)的復(fù)合光伏項(xiàng)目所占農(nóng)用地沒(méi)有任何種植和產(chǎn)出，在事實(shí)上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“復(fù)合”，被當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)要求按照占用耕地（農(nóng)用地）的一般情形進(jìn)行全額征稅的情況，對(duì)項(xiàng)目收益率產(chǎn)生了極大的影響。
因此，結(jié)合本文的內(nèi)容，我們建議復(fù)合光伏項(xiàng)目投資企業(yè)在投資建設(shè)復(fù)合光伏項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)確保項(xiàng)目用地許可等合規(guī)性手續(xù)辦理齊全完備，編制土地復(fù)合利用方案并按要求向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行備案，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目所在省市復(fù)合光伏的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)要求，確保維持項(xiàng)目用地原有農(nóng)漁林草業(yè)生態(tài)水平，避免“重光輕農(nóng)”“重光輕漁”等現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度降低復(fù)合型光伏建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。
